Paleis der Natie | Een constitutionele landmijn

‘Stiekem droom ik van een volledig nieuwe grondwet naar aanleiding van de 200ste verjaardag van de Belgische onafhankelijkheid of beter nog van de afkondiging van de grondwet.’ Zo sprak André Alen, gereputeerd grondwetspecialist en voormalig voorzitter van het Grondwettelijk Hof, toen hij in januari 2022 werd gehoord door de werkgroep Institutionele Zaken van het Vlaams Parlement over toekomstige staatsmodellen.

Over dat laatste zei Alen in geen geval te geloven in een diepgaande constitutionele hervorming tegen 2024. Volgens hem is de verklaring tot herziening van de grondwet die de federale coalitie rond premier Alexander De Croo (Open VLD) opnam in haar regeerakkoord te beperkt. Hij voegde er wel aan toe: ‘De volgende herzieningsverklaring moet alleszins artikel 195 van de grondwet bevatten om de herzieningsprocedure van de grondwet erna te kunnen wijzigen.’

Op één artikel na, artikel 195, oogt de voorlopige lijst met artikelen die deze regering voor herziening vatbaar wil verklaren verre van indrukwekkend. De correctie van artikel 48 is onvermijdelijk. Dat artikel stelt dat ‘elke Kamer de geloofsbrieven onderzoekt van haar leden en de geschillen beslecht die hieromtrent rijzen’. België werd in 2020 door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens veroordeeld omdat hier geen beroepsmogelijkheid bestaat. Dat manco moet worden rechtgetrokken door een aanpassing van artikel 48 en door een toevoeging aan artikel 142 die de controle door het Grondwettelijk Hof mogelijk maakt.

Rigide procedure

De aanpassing van twee andere artikelen, artikel 46 en 96, moet een uitweg bieden voor aanslepende regeringsformaties. Sommigen willen na een aantal maanden van formatiecrisis nieuwe verkiezingen opleggen - al heeft een dergelijke aanpak elders in de wereld niet meteen tot grote successen geleid. Anderen pleiten ervoor na een bepaalde duur over te gaan tot de vorming van een regering die een afspiegeling is van de meerderheden in de regio’s. Sommigen kiezen voor het Brusselse model, waarbij Vlamingen en Franstaligen eerst aparte meerderheden vormen die dan samen tot een regeerakkoord te komen. Het Brusselse model is niet meteen een stichtend voorbeeld, gelet op de manier waarop het gewest de afgelopen jaren werd bestuurd. Wat ook wordt bedacht, uiteindelijk is er maar één oplossing om uit een langdurige formatiecrisis te raken: het vinden van een regeerakkoord.

In zijn uiteenzetting in het Vlaams Parlement liet Alen zich even ontvallen dat het de financiële middelen zijn die een nieuwe staatshervorming mogelijk maken. Zo zou een regeringsformatie kunnen worden bespoedigd door de voorlopig twaalfden - dat zijn de financiële middelen - waarmee een regering in lopende zaken moet werken niet te indexeren zolang er geen nieuwe regering is.

Stevige grendels

De herziening van artikel 195, dat de rigide procedure voor een herziening van de grondwet bepaalt, is een opgave die wel vaker op tafel kwam. Toch bleef het artikel sinds 1831 ongewijzigd. De herzieningsprocedure heeft al die tijd niets van haar strakheid ingeboet en bevat stevige grendels.

Om tot een staatshervorming te komen moeten verschillende fasen worden doorlopen. Om te beginnen moet een gewone meerderheid in het parlement een lijst van grondwetsartikelen voor herziening vatbaar verklaren. Daarna wordt het parlement ontbonden en volgen nieuwe verkiezingen, zodat de burger zich met kennis van zaken kan uitspreken. Het nieuw verkozen parlement kan dan de grondwet wijzigen.

Voor de herziening van een grondwetsbepaling is een dubbele tweederdemeerderheid nodig: minsten twee derde van de leden moet aanwezig zijn en twee derde van de leden moet de grondwetswijziging goedkeuren. Het zwakke punt in die afwikkeling is dat de meerderheid die finaal over de grondwetsherziening stemt niet noodzakelijk dezelfde is als de meerderheid die voor de verkiezingen de hervorming inleidde.

De Luikse professor staatsrecht Jean-Claude Scholsem beschreef artikel 195 ooit als ‘het heilige der heilige’ van de grondwet. Sommigen hebben het over een scherp afgestelde constitutionele landmijn. Voor veel Franstalige politici is dit de doos van Pandora die dicht moet blijven. Ze vrezen dat de Vlaamse partijen ervan gebruikmaken om nieuwe bevoegdheden over te hevelen. Het is ze niet ontgaan dat CD&V, in naam van homogene bevoegdheden, erop aandringt de volledige gezondheidszorg uit de federale mand te halen. Dat is een gigantisch pakket, dat elk jaar aanzwelt.

Sleutelartikel

Artikel 195 herzien betekent dat alles mogelijk wordt. Ironisch genoeg demonstreerde uitgerekend een Franstalige premier, Elio Di Rupo (PS), dat in 2012. Aan de inhoud van het artikel werd toen niet geraakt. Wel stelde de regering-Di Rupo het artikel tijdelijk buiten werking om andere artikelen te wijzigen die niet voor herziening vatbaar waren. Waarna artikel 195 opnieuw in zijn oude rigide vorm werd vastgeklonken.

Grondwetspecialist en later N-VA-Kamerlid Hendrik Vuye bestempelde het manoeuvre als ‘grondwetsfraude’, anderen hadden het over ‘grondwetsontduiking’. Maar met de instemming van een tweederdemeerderheid werd een precedent geschapen met mogelijk verstrekkende constitutionele gevolgen als dat artikel voor herziening vatbaar wordt. Geplaagd door tegenvallende peilingen zwijgen zowel de Vlaamse als de Franstalige meerderheidspartijen daarover in alle talen. Vlaamse grondwetspecialisten pleiten dan weer voor de aanpassing van dat sleutelartikel aan de constitutionele realiteit.

Hervormingen zijn onvermijdelijk. Zo maakt de bijzondere financieringswet het noodzakelijk dat de deelstaten voortaan worden betrokken bij fiscale hervormingen door de federale regering. Ook moet een regeling worden uitgewerkt die niet alleen de federale overheid, maar ook de deelstaten tot budgettaire discipline dwingt en die een limiet stelt aan de schuldenopbouw. Het huidige artikel 169 van de grondwet maakt het in principe mogelijk dat de federale staat in de plaats treedt van een deelstaat die tekortschiet in het nakomen van verplichtingen - niet alleen budgettaire - die door de Europese Unie worden opgelegd. Maar die procedure is veel te omslachtig.

De begrotingsproblemen van Wallonië en van Brussel en de economische verschillen tussen noord en zuid vergen bijzondere maatregelen. Ooit suggereerde de Leuvense grondwetspecialist Stefan Sottiaux een Belgische Conventie in het leven te roepen, waar de federatie en de deelstaten in overleg beslissen over grondwetswijzingen, zoals de aanpassing van artikel 195, en hun initiatiefrecht kunnen uitoefenen. Dat zal nodig zijn om tegen 2030 de droom van André Alen te realiseren.