Yale-econome Fiona Scott Morton: ‘Het zou een ramp zijn als Google niet veroordeeld raakt als monopolist’

De belangrijkste monopolierechtszaak sinds die tegen Microsoft eind jaren 90. Zo wordt de lopende rechtszaak van het Amerikaanse ministerie van Justitie tegen Google-moeder Alphabet alom gezien. Microsoft werd toen schuldig bevonden aan misbruik van zijn dominante positie in pc-besturingssystemen.

Deze keer staat mogelijk nog meer op het spel. De digitalisering van de economie heeft geleid tot alomtegenwoordige mastodonten met grote marktmacht. Amazon in e-commerce, Google in zoekrobots, Facebook-moeder Meta in sociale media, Apple in smartphones en het achterliggende ecosysteem van apps. Ze liggen allemaal onder vuur voor praktijken die de concurrentie zouden smoren. Met consumenten, handelaars, innovatie en werknemers (via lagere lonen) als slachtoffers.

Fiona Scott Morton, professor economie aan Yale, zaagt al jaren aan de poten van de grote techbedrijven en ijvert voor aangepaste regelgeving. Ze geldt als een wereldautoriteit in concurrentiebeleid. Enkele papers die ze schreef - zoals een roadmap voor een monopolierechtszaak tegen zowel Google als Facebook - leverden in de VS input voor de rechtszaken van justitie en de concurrentiewaakhond FTC tegen big tech.

De pleidooien in de Google-rechtszaak zitten erop, een uitspraak door de rechter wordt in het voorjaar van 2024 verwacht. Justitie verwijt Google dat het smartphonefabrikanten als Apple en Samsung astronomische bedragen betaalt - 26,3 miljard dollar in 2021 - om van zijn zoekrobot de standaardinstelling op hun toestellen te maken. Dat versmacht de concurrentie, terwijl Google met een marktaandeel van 90 procent in zoekopdrachten ongestraft de tarieven voor digitale advertenties kan optrekken.

Amazon was de laatste in het rijtje en kreeg eind september een rechtszaak aangesmeerd door de FTC, waar de 34-jarige voorzitster Lina Khan hoort bij een nieuwe generatie kruisvaarders die na decennialang betijen monopolisten een halt probeert toe te roepen. Voorlopig zonder succes. De FTC verloor rechtszaken tegen onder meer Meta (over de overname van de startup Within) en Microsoft (overname van de gameontwikkelaar Activision).

In een private rechtszaak kreeg Fortnite-ontwikkelaar Epic Games onlangs wél gelijk van een jury in San Francisco. Die oordeelde dat Google zijn dominante positie misbruikt door excessieve commissies af te romen op apps en spelletjes die verdeeld worden via zijn appwinkel, de Play Store.

Frans protest

Ook Europa zit niet stil. De Europese Commissie beschuldigde Google er deze zomer van de concurrentie in de markt voor digitale advertenties te beperken door zijn eigen diensten te bevoordelen. Opvallend is dat de Commissie een afsplitsing van activiteiten als enige oplossing ziet. Europa bracht ook zijn Digital Markets Act (DMA) in stelling. Die is erop gericht de greep van poortwachters, bedrijven met een erg grote impact op de digitale wereld, te verkleinen. Onder meer Google, Amazon en Meta worden verplichten data te delen en diensten open te stellen voor rivalen.

Scott Morton deed de voorbije maanden onderzoek naar de DMA in Brussel. Ze had gehoopt daar langer te blijven, als nieuwe hoofdeconoom bij de Europese Mededingingsautoriteit. Maar onder impuls van Frans protest trok ze haar kandidatuur in. Volgens de critici zou haar Amerikaanse nationaliteit tot belangenconflicten leiden bij het aanpakken van Amerikaanse bigtechbedrijven. Zeker omdat ze in het verleden consultant voor Apple en Amazon was.

‘Erg teleurstellend’, noemt Scott Morton die episode in een gesprek. Ze ziet er een ideologische afrekening in door Frankrijk, wiens model van een meer staatsgestuurde economie opnieuw de wind in de zeilen heeft.

Wat staat op het spel bij de rechtszaken die de VS en Europa hebben aangespannen tegen de techgiganten?

Fiona Scott Morton: ‘Concurrentiële markten zijn erg belangrijk voor de werking van het kapitalisme. Ze leiden tot lage prijzen, betere kwaliteit en innovatie, allemaal omdat consumenten een keuze hebben.'

'Daartegenover staan bedrijven die marktmacht willen vergaren. Het is nu eenmaal winstgevender een monopolist te zijn. Om dat gedrag een halt toe te roepen bestaan antitrustwetten (de Amerikaanse term voor concurrentiewetgeving die schadelijke monopoliepraktijken bestrijdt, red.).’

‘Alleen werken die wetten niet goed in de digitale markten van vandaag. Die neigen van nature naar een hoge concentratie met een beperkt aantal spelers. Terwijl je altijd honderden concurrerende restaurants hebt, spelen bij een zoekrobot of sociale media netwerkeffecten (het nut van een dienst neemt toe met het aantal gebruikers, red.).’

‘Bovendien gaat het afdwingen van concurrentiebeleid via de rechtbanken heel traag in Europa en de VS, terwijl technologieën en bedrijfsstrategieën heel snel veranderen. Je zit met een mismatch.'

'Daar komt bij dat rechtbanken - zeker in de VS, waar precedent erg belangrijk is - een eeuwigheid nodig hadden om in te zien dat het landschap veranderd is. Zo weten economen al 40 jaar dat consumenten sterk reageren op standaardinstellingen (zoals de Google-zoekrobot op een nieuwe smartphone, red.). Eindelijk hebben we in de VS een rechtszaak waar experts aan de rechter konden uitleggen hoe standaardinstellingen werken.’

‘In Europa hebben Eurocommissaris voor Mededinging Margrethe Vestager en de Europese Commissie gereageerd met nieuwe instrumenten zodra ze beseften dat de huidige aanpak niet langer werkte. Het resulteerde in de Digital Services Act en de Digital Markets Act. Dat is een prima antwoord: als je instrumenten niet langer werken, maak je in een democratie nieuwe wetten.’

Wat is de grootste schade die techmonopolisten veroorzaken?

Scott Morton: ‘De belangrijkste impact is die op innovatie. Twintig jaar geleden hadden we geen smartphone die ons de weg toont als we door een nieuwe stad fietsen. Dat we zoveel uitzonderlijke diensten kregen, was te danken aan bedrijven die vochten voor onze aandacht, die allerlei dingen maakten die we nog niet hadden.'

'Zonder voldoende concurrentie is er geen prikkel meer om betere dingen te maken, maar krijg je in de plaats beter gerichte advertenties voorgeschoteld of verslavendere content.’

‘Een bijkomend probleem is dat de richting van de innovatie in de digitale wereld uitgestippeld wordt door slechts enkele mensen. In het geval van appwinkels zijn dat de twee mensen die bij Google en Apple die activiteit aansturen. En die elkaar ook nog eens imiteren, want als de ene 30 procent commissie aanrekent op verkopen in die stores, dan volgt de andere.’

De Amerikaanse overheid beet al enkele keren in het zand bij recente rechtszaken tegen big tech. Waarom zou het deze keer anders zijn?

Scott Morton: ‘Om te beginnen met de nieuwe rechtszaak tegen Amazon: omdat die is gebaseerd op een vertrouwde theorie. Amazon verbiedt de handelaars op zijn platform elders producten tegen betere voorwaarden aan te bieden. Vroegere rechtszaken hebben al vastgelegd dat dat schade veroorzaakt. De rechter in deze zaak kan daarnaar teruggrijpen en dat maakt de slaagkansen voor de FTC heel goed.’

‘Ook de Google-rechtszaak speelt zich af op vertrouwd terrein. De praktijk is bijna exact wat Microsoft indertijd deed door zijn zoekrobot te bundelen met zijn alomtegenwoordige besturingssysteem en zo concurrenten als Netscape buiten spel te zetten. Ik ben dus hoopvol dat de rechter het ook zo ziet.’

Hoe verregaand zijn de gevolgen als Google toch wint? Volgens sommigen zijn alle bigtechspelers dan onvervolgbaar.

Scott Morton: ‘Een nederlaag zou een gigantische ramp zijn. Het zou aantonen dat de Amerikaanse antitrustwetgeving failliet is. Het zou betekenen dat een van de belangrijkste bedrijven ter wereld het zich kan permitteren overduidelijk de markttoegang te blokkeren, zonder dat de wet daarop van toepassing is. Niet alleen big tech ontspringt dan de dans, maar vele bedrijven.’

Dan is nieuwe wetgeving nodig, maar hoe waarschijnlijk is die in het gepolariseerde en disfunctionele Washington?

Scott Morton: ‘De kans op nieuwe wetgeving is zo goed als nul met het Congres dat overhoopligt en de Republikeinse partij die in chaos verkeert.’

In Europa lukt wetgeven nog wel, met onder meer de nieuwe Digital Markets Act. Welke impact kan die hebben?

Scott Morton: ‘Het is een goede piste, maar niet de enige. In het Verenigd Koninkrijk mag de concurrentiewaakhond nieuwe regels schrijven, indien nodig zelfs voor elk digitaal platform apart. De DMA daarentegen probeert alle verschillende platformen tegelijk te omvatten, wat niet eenvoudig is. Al kan je bij de Britse aanpak wel de bedenking maken dat het tijd vergt om telkens nieuwe regels te schrijven voor elke situatie.’

‘Maar het belangrijkste is dat Europa en het VK iets ondernemen tegen gevestigde digitale platformen die veel marktmacht hebben en zowel consumenten als handelaars en adverteerders schaden.’

Experts vrezen dat de DMA tandeloos dreigt te blijven door een gebrek aan middelen voor handhaving. Deelt u die vrees?

Scott Morton: ‘Dat is een grote bezorgdheid. De DMA viseert de manier waarop sommige van ’s werelds grootste bedrijven zakendoen en winst maken. Die zullen daartegen protesteren en zullen hun producten aanpassen op een manier die de toezichthouder niet wenst. Iemand moet daarop toezien, maar bij de Europese Commissie heb je daar niet zo veel mensen voor en de nationale concurrentiewaakhonden zullen zeggen dat ze de middelen niet hebben.’

‘Om het even in perspectief te plaatsen: de DMA voorziet in middelen voor 60 à 80 mensen, terwijl de Duitse telecomtoezichthouder alleen al 1.200 mensen telt. In de VS telt de FTC nog altijd evenveel medewerkers als in 1975, terwijl de economie veel groter en complexer is geworden.’

Bent u voorstander van het opbreken van monopolisten? De Europese Commissie dreigt daarmee voor Google en zijn digitaleadvertentiebusiness.

Scott Morton: ‘Ik geloof niet dat er één enkele remedie bestaat voor elk bedrijf in elke situatie. Je moet het geval per geval bekijken. De remedie moet passen bij de misdaad.’

‘Dat gezegd zijnde vind ik een verplichte verkoop van activiteiten een goede oplossing in het geval van Google en zijn advertentietechnologie. Nu werkt Google voor zowel de koper als de verkoper van advertenties (adverteerders en media, red.), terwijl het ook de centrale advertentiemarktplaats runt. Het neemt daarbij een commissie en vertelt niemand wat de precieze rollen zijn. Dat is een verschrikkelijke situatie. Google mag maar een van die activiteiten overhouden.’

‘De vraag wat we moeten doen met Googles zoekrobot is wat lastiger, maar ook daar denk ik dat een verplichte desinvestering - in dit geval van het Android-besturingssysteem - een goed idee is.'

'Smartphonefabrikanten als Samsung kunnen dan Android op hun toestellen installeren voor een gereguleerde prijs van pakweg 10 euro en zijn dan vrij om eender welke zoekrobots en appwinkels op hun scherm te zetten. Nu zijn ze bang van Google, want ze hebben maar een business omdat ze Android mogen gebruiken. Daardoor moeten ze wel doen wat het bedrijf hen zegt, zoals de zoekrobot en apps van Google een prominente plaats geven. Zo kan de concurrentie niet spelen.’

‘Het voordeel van een desinvestering is dat het een erg krachtig middel is. Nadat die is gebeurd, hoef je als toezichthouder niet meer om te kijken. Bij andere oplossingen - zoals consumenten een scherm met keuzes geven - moet je als toezichthouder checken of alles volgens de afspraken gebeurt. Dat is een voortdurende strijd. Een die bovendien niet makkelijk te winnen is, zoals blijkt uit de ervaring met de remedies die de Europese Commissie Google oplegde: Google heeft nog altijd een marktaandeel van 90 procent in zoekopdrachten.’

U schreef papers met een strategie voor een monopoliezaak tegen Facebook en Google. Waarom alleen die twee?

Scott Morton: ‘Als outsider heb je geen toegang tot confidentiële informatie van platformen. Maar ik heb kunnen putten uit een rapport van de Britse concurrentiewaakhond dat vooral naar Facebook en Google keek. Daarmee kon ik een antitrustzaak bouwen. Eerder had ik al meegeschreven aan een paper die de basis legde voor de FTC-rechtszaak tegen Amazon.’

‘Apple is een uitdaging, want volgens het Amerikaanse recht moet je aantonen dat een bedrijf op een foute manier zijn marktmacht heeft verworven. In Europa ligt dat anders: daar kan je een bedrijf vervolgen voor misbruik van zijn dominante positie, bijvoorbeeld als het excessief hoge prijzen aanrekent. Zoals een commissie van 30 procent in de appwinkel. Die optie heb je niet in de VS.’

U greep deze zomer naast de job van hoofdeconoom bij de Europese Mededingingsautoriteit. Hoe kijkt u terug op de hetze?

Scott Morton: ‘Fundamenteel ging het om een gevecht tussen het kamp dat protectionisme en staatssteun voorstaat - met de Franse Eurocommissaris voor Interne Markt Thierry Breton als exponent - en het kamp dat ijvert voor een concurrentiële markt die een gelijk speelveld creëert en de consument ten goede komt. Ik was een pion in dat spel.'

'Op sociale media zag je hoe er van alles naar mij gegooid werd, en het enige wat uiteindelijk bleef kleven was mijn Amerikaans paspoort.’

Wat met het verwijt dat u consultingwerk voor Apple en Amazon hebt gedaan?

Scott Morton: ‘Mijn belangenconflicten waren veel kleiner dan die van mijn voorganger, de Fransman Pierre Régibeau. Die was een consultant voor hij de job van hoofdeconoom aannam. Er bestaan bovendien duidelijke regels om met belangenconflicten om te gaan. Als je in het verleden voor een bedrijf gewerkt hebt, moet je je afzijdig houden.’

Dat zou u wel minder effectief maken als waakhond, want Apple en Amazon zijn toch niet de minste?

Scott Morton: ‘Mijn enige relevante belangenconflict was er bij Microsoft. Voor Apple was ik jaren geleden een expertgetuige in een rechtszaak tegen de chipfabrikant Qualcomm. Mijn werk voor Amazon is ook al meer dan twee jaar geleden.'

'Het idee dat ik niet streng genoeg zou zijn voor big tech werd al snel losgelaten toen mensen mijn werk lazen. Alleen mijn paspoort bleef over als argument tegen mij. Het is erg jammer dat het zo gelopen is, ook omdat het amper vijf weken voor mijn geplande start is gebeurd. Ik had heel mijn leven al aangepast.’