Paleis der Natie | Draaien aan het grondwetsventiel

De lectuur van libri amicorum - de Duitsers spreken van Festschriften - levert altijd interessante ontdekkingen op. Academici en andere vrienden van de gevierde laten er hun gedachten de vrije loop zonder zich te bekommeren om pedante peerreviews. Helaas leiden die werken veelal een stoffig bestaan op de boekenplanken.

Dat zal allicht niet gebeuren met het liber amicorum waarmee Michel Pâques, gepensioneerd rechter van het Grondwettelijk Hof, door zijn vrienden en collega’s wordt gehonoreerd. Daarin staat een denkstuk van André Alen, gewezen voorzitter van het Grondwettelijk Hof en emeritus hoogleraar staatsrecht aan de KU Leuven. De komende maanden wordt het wellicht meer dan eens aangehaald in politieke debatten.

De titel van de bijdrage zegt meteen waar het op staat: ‘Het ‘volksberoep’ en de democratische rechtstaat.' Met een opmerkelijke vrijmoedigheid heeft Alen het ook over een andere delicate kwestie: de samenstelling van het Grondwettelijk Hof, waarin nogal wat gewezen politici zetelen, zoals in de Franse Conseil Consitutionnel. Volgens Alen mag het met wat minder, en zelfs zonder.

De term ‘volksberoep’ vond ingang nadat een andere academicus, de socioloog Mark Elchardus, erover was begonnen in zijn ophefmakende boek ‘Reset’. Eerder al had Marc Bossuyt, ook een gewezen voorzitter van het Grondwettelijk Hof, zich al ontstemd uitgelaten over het gerechtelijk activisme van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

Elchardus sprak van de toenemende macht van de rechters, die uitdraaide op een afbouw van de democratie. Het volksberoep dat de socioloog voor de geest staat, houdt in dat het parlement met een tweederdemeerderheid kan beslissen bepaalde vonnissen en arresten van rechters te negeren, zelfs die van het Grondwettelijk Hof. Maar dan alleen als die verband houden met overheidszaken zoals de vernietiging van wetten door de rechters en niet in rechtszaken tegen individuen.

Rem op Vlaamse welvaart

Geïnspireerd door het pleidooi van Elchardus lijkt de N-VA vastbesloten in de komende regeerperiode werk te maken van zo'n volksberoep tegen rechterlijke beslissingen. Men verwijst daarvoor naar het Canadese voorbeeld van de notwithstanding clause, die de wetgever toelaat bepaalde wetten te behoeden voor grondwettelijke vernietiging, althans voor een periode van vijf jaar.

Tegelijk wil de N-VA sleutelen aan artikel 23 van de grondwet, dat naast de traditionele mensenrechten van de eerste generatie een aantal economische, sociale en culturele rechten formuleert die volgens de partij niet langer als onverkorte rechten kunnen gelden.

Zonder die ingrepen worden verregaande hervormingen bijzonder moeilijk, om niet te zeggen onmogelijk. Dat zegt Sander Loones, die voor zijn partij de opdracht opnam een grondwetsherziening voor te bereiden. De grondwet is volgens de N-VA soms een grendel op de Vlaamse welvaart. Artikel 23 is zo’n grendel. En dus moet aan het grondwetsventiel worden gedraaid.

Alen voelt zich ongemakkelijk bij dat volksberoep. Het duidt volgens hem op een verregaand wantrouwen in rechters en mensenrechten. Het getuigt ook van arrogantie als politici de volkswil gaan bepalen. Bovendien moet de democratie bescherming bieden tegen de almacht van de parlementaire meerderheid.

De grondwetsspecialist gelooft niet in het nut van een Belgische versie van een notwithstanding clause, omdat die de meerderheid de mogelijkheid geeft zich tijdelijk af te schermen voor rechterlijke sanctionering en zo de bescherming tegen de almacht van de meerderheid wegneemt.

Bovendien is die afschermingsclausule onbruikbaar als het gaat om rechten en vrijheden voorzien in internationale verdragen, en al zeker in een Europese context. Want grondwetsartikel 34, dat al van 1970 dateert, bepaalt dat ‘de uitoefening van bepaalde machten door een verdrag of door een wet kan worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen’. Die laatste benaming werd volgens Alen verkozen boven alleen maar een verwijzing naar de Europese Gemeenschappen om ook een grondwettelijke basis te geven aan de bevoegdheid van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens om bindende arresten te vellen tegenover België.

Standstillverplichting

Artikel 23, dat sinds 1994 in de grondwet staat en nu volgens de N-VA aan bijsturing toe is, werd destijds uitgewerkt door het parlement. De gangmakers waren SP-senator Maxime Stroobant, die ook aan de Vrije Universiteit Brussel doceerde, en zijn CVP-collega Alex Arts, later rechter bij het Grondwettelijk Hof.

Vorig jaar vertelde Stroobant in een verhelderend interview met het Tijdschrift voor Mensenrechten over de link met Europa. De rechten die in het artikel werden geformuleerd, kwamen haast onverkort uit het Europese Gemeenschapshandvest van de Sociale Grondrechten van de Werkenden, dat de toenmalige regering van Wilfried Martens in 1989 onderschreef.

Dat artikel bevat inderdaad een zogenaamde standstillverplichting, die verhindert dat de wetgever het geboden beschermingsniveau omlaag haalt zonder redelijke verantwoording. Wat het hof destijds inriep in zijn arrest over de Inkomensgarantie voor Ouderen (IGO). Daar wees het erop dat de invoering van de voorwaarde van een tienjarige verblijfsduur een aanzienlijke afbouw van de sociale bescherming betekende.

Samen met de Antwerpse academica Patricia Popelier stelt Alen vast dat het Grondwettelijk Hof tot op de dag van vandaag een schending vaststelde in slechts 11 procent van de behandelde gevallen waarin het standstillprincipe werd ingeroepen. Dat kan bezwaarlijk als gerechtelijk activisme worden geduid. Volgens Alen is zelfs sprake van rechterlijke terughoudendheid. ‘Zij (de rechters) mogen regels die door de meerderheid van het Parlement worden gesteund slechts sanctioneren als die manifest strijdig zijn met de hogere rechtsnorm’, schrijft hij.

Meerlaagse rechtsorde

De juridisering van de samenleving is al langer aan de gang. De Duitse rechtsgeleerde Karl Loewenstein schreef er al in 1952 over. Door de uitgebreide, vaak technische regelgeving in een ingewikkelde meerlaagse rechtsorde is het onvermijdelijk dat rechters wordt gevraagd beleidskwesties te beslechten.

‘Bovendien’, schreef Alen eerder al, ‘is het onjuist dat in een democratie de verkozen wetgever steeds de voorrang moet hebben op de rechter. Het is niet toevallig dat, na de gruwelen van de Tweede Wereldoorlog, overal in Europa grondwettelijke hoven in het leven werden geroepen om de grondrechten te beschermen, ook tegen de wetgever. Wanneer de grondwetgever niet akkoord gaat met de inzichten van het grondwettelijk hof, dan staat het hem vrij de grondwet te wijzigen volgens de voorziene procedure.’

Precies dat laatste is het probleem voor de coalitie die formateur Bart De Wever (N-VA) samenbrengt. Die heeft geen tweederdemeerderheid om aan constitutionele ventielen te draaien.