Naar een werkbare financiering

Deze opinie is van de hand van de Leuvense professoren Filip Abraham, Erik Buyst, Laurens Cherchye, Paul De Grauwe, Dirk Heremans, Joep Konings, Luc Lauwers, Wim Moesen, Theo Peeters, Jo Swinnen en Frank Verboven. Allen zijn hoogleraar economie aan de KULeuven.

In de financieringswet moeten minstens vier punten uitgeklaard worden. Een, een betere responsabilisering in de financiering van de gewesten en gemeenschappen. Twee, een nieuwe oplossing voor het solidariteitsmechanisme. Drie, de zoektocht naar middelen om de nieuwe bevoegdheden, die uit het federale budget gelicht worden, te financieren. Vier, de extra financiering van Brussel voor zijn hoofdstedelijke functie. Dit voorstel wil deze vier punten coherent aanpakken in één beredeneerde beweging en met een budgettair plaatje dat globaal sluitend is.

Fiscale responsabilisering moet leiden tot een beter beleid en bestuur. De burger dient terzelfder tijd gevat te worden in drie hoedanigheden: als gebruiker van de publieke voorzieningen, als belastingbetaler en als beslisser. In een democratie verloopt dit laatste via een getrapte vertegenwoordiging. Voor de beleidsmakers van elke overheidsgeleding worden er dan systemische prikkels ingebouwd voor een goed beleid en beheer omwille van de budgettaire terugverdieneffecten. Het is de eerste taak van een financieringswet deze prikkels structureel in te bouwen en transparant tot uiting te laten komen.

Deze fundamentele regel geldt als een constructieregel. Daarnaast zijn er meerdere organisatieregels die de potentiële fricties tussen de overheidsgeledingen ‘leefbaar’ moeten houden. Voorbeelden daarvan zijn een solidariteits- mechanisme om opvallende verschillen in fiscale capaciteit gelijk te maken. Ook deloyale concurrentie dient beperkt te worden wanneer de belastbare basis een grote mobiliteit vertoont.

Voorspelbaarheid en stabiliteit van de budgettaire stromen zijn wenselijk om een beleid op middellange termijn op alle niveaus te kunnen onderbouwen. Vandaar de aanbeveling van een mix van belastingen voor elke overheidsgeleding, om de risico’s van tegenvallers beter te kunnen spreiden.

Personenbelasting

Van de opbrengst van de personenbelasting wordt bij wijze van voorbeeld 50 procent geristorneerd naar de regio van oorsprong: de woonplaats van de belastingplichtige. Dat schema zet aan tot fiscale verantwoordelijkheid voor het gevoerde beleid.

De stam van de belastbare grondslag - belastingschijven en -tarieven en de globale progressiviteit - blijft uniform. Dat is wenselijk voor de eenvoud en transparantie inzake de zetting en heffing van de personenbelasting. Ook deloyale fiscale scheeftrekkingen worden vermeden.

Aansluitend kan binnen bepaalde marges regionale autonomie toegekend worden onder diverse vormen: opcentiemen, afcentiemen, vrijstellingen en aftrekken, belastingkredieten, split rates… Voor elke aangifte vallen deze ten bate/laste van het regionale deel van de personenbelasting. Er wordt ruimte gelaten voor fiscale autonomie buiten de tronk, zodat een ‘split outcome’ mogelijk is. Dat betekent dat het regionale belastingbedrag per belastingaangifte berekend en vermeld wordt. De totale opbrengst voor elk deelgebied is dan de optelsom van al deze regionale bedragen gesommeerd over de belastingaangiften in de betrokken regio.

Vennootschapsbelasting

Van de opbrengst van de vennootschapsbelasting wordt eveneens bij wijze van voorbeeld 50 procent geristorneerd naar de gewesten. De grondslag van de vennootschapsbelasting, alsook de tariefstructuur, blijven uniform voor het hele land. Dus geen echte fiscale autonomie en ook geen concurrentie tussen de gewesten. Wel fiscale responsabilisering, want van elke 100 euro die bijvoorbeeld in Brussel als vennootschaps- belasting betaald wordt, gaat 50 euro terug naar Brussel. Hetzelfde geldt voor Vlaanderen en Wallonië.

Hoe moet de opbrengst van die belasting tussen de regio’s zelf verdeeld worden? De voorgestelde verdeelsleutel is het relatief aandeel van het regionale bruto binnenlands product (bbp), en niet de plaats van de juridische zetel van de vennootschap. Anders zou de regeling te genereus zijn voor Brussel. Er zou dan te weinig rekening gehouden worden met de economische exploitatievestiging(en) van de vennootschap. Concreet betekent dit dat bijvoorbeeld een chemisch bedrijf met een grote fabriek in Antwerpen tot het bbp van Vlaanderen wordt gerekend, ook als de statutaire zetel in Brussel ligt. Enkel de activiteiten van het hoofdkantoor zelf worden tot het Brusselse bbp gerekend. De cijfers van het regionale bbp worden routinematig berekend en moeten niet meer uitgevonden worden.

Al bij al blijft dit een flinke steun voor Brussel. Immers, bijna 20 procent van de opbrengst van de vennootschapsbelasting komt in aanmerking naar Brussel geristorneerd te worden. Voor de personenbelasting is dat minder dan 10 procent. Brussel heeft veel arme gezinnen en lage inkomenstrekkers, die weinig personenbelasting betalen. Maar de echte fiscale capaciteit van Brussel is groter, omdat er ook veel hoge inkomens zijn (onder meer vrije beroepen), die echter een vennootschapsvorm hebben (bvba en nv) en dus nauwelijks personenbelasting betalen. De gunstige regeling voor Brussel compenseert de extra uitgaven voor de hoofdstedelijke functie.

BTW

De btw-dotatie aan de gemeenschappen, voornamelijk voor de financiering van het onderwijs, blijft in hoofdlijnen behouden. Daarmee wordt een derde belastingcomponent in het financieringsmechanisme betrokken. Naast de inkomens en de productie spelen dan ook de bestedingen een rol in een evenwichtige toewijzing van de financiële middelen aan de deelgebieden. Dat versterkt de beoogde risicodeling tussen het federale en het regionale niveau. Daarom is deze btw-dotatie effectief om te vormen tot een ristorno van de globale btw-ontvangsten via een vaste verticale verdeelsleutel. De horizontale verdeelsleutel gebruikt verder de leerlingenaantallen.

Een vlugge berekening leert dat deze voorstellen voldoende middelen kunnen opleveren om de bevoegdheden te financieren, de hoofdstedelijke functie te compenseren, het solidariteitsmechanisme te herijken en de nieuwe bevoegdheden te financieren die uit het federale budget overgedragen worden. Op principieel vlak is de fiscale responsabilisering doorslaggevend. Elk deelgebied heeft er baat bij een goed beleid uit te werken. Immers, van elke 100 euro die er betaald wordt, vloeit 50 euro terug.

Een logisch gevolg van het voorgestelde schema is dat het solidariteitsmechanisme herzien moet worden, en wel in functie van twee legitieme draagkrachtindicatoren: de afwijking tegenover het nationale gemiddelde van zowel de vennootschapsbelasting als de personenbelasting. Enkel deze laatste indicator wordt in het huidige mechanisme meegenomen.

Het voorstel vermijdt nodeloze complicaties. Stel dat men per se de vennootschapsbelasting uit de onderhandelingen wil laten en dat men de nodige middelen uit de personenbelasting wil halen. Een vlugge berekening leert dat het aandeel van de deelgebieden dan kan oplopen tot 2/3. Wat dan een complexe (en arbitraire) regeling gaat uitlokken voor de behandeling van de pendelaars die in Brussel werken, maar in een ander gewest wonen. Ook de vervelende problematiek van de elasticiteitscoëfficiënt wordt dan een nog lastiger karwei. Immers, de zogenaamde elasticiteitsbonus gaat dan voor 2/3 naar de gewesten, terwijl het federale budget die bonus feitelijk ook nodig heeft. Waarom het ingewikkeld maken als het ook eenvoudig en helder kan?

Fijnregelen

De eventuele overdracht van bevoegdheden inzake kinderbijslag en gezondheidszorg dient in principe uit de budgetten van de sociale zekerheid gehaald te worden. Begrotingstechnisch komen ze niet voor op de uitgavenzijde van de federale begroting en vallen ze buiten de perimeter van deze nota. Ook moet nog onderhandeld worden in welke mate het zal gaan om normerende bevoegdheden, dan wel om een loketfunctie.

De 50/50 verhouding is een referentiecijfer dat rekentechnisch handig is en de facto in enkele federale landen wordt gebruikt, zoals Duitsland. Een meer precieze calibrering van de verhouding moet uitgewerkt worden in functie van betere berekeningen en het precieze bedrag van de overdracht van bevoegdheden die nog moeten beslist worden. Werk aan de winkel voor de deskundigen van de Nationale Bank en het Plan- bureau? Uiteraard kan een overgangsregime worden afgesproken, waarbij het nieuwe model stapsgewijze wordt toegepast.