Politiek moet ECB duidelijke secundaire doelstellingen geven

De Europese Centrale Bank (ECB) staat voor een paradox. Ze er niet in geslaagd haar taak van prijsstabiliteit te vervullen. De inflatie is de afgelopen tien jaar altijd onder 2 procent gebleven. Maar ondanks die flagrante mislukking wil de ECB nu veel meer doelen nastreven dan alleen stabiele prijzen. ECB-voorzitster Christine Lagarde suggereert dat ze na de huidige evaluatie van haar monetairebeleidstrategie concrete actie zal ondernemen tegen de klimaatverandering.

In theorie verlenen de Europese verdragen de ECB al bevoegdheden voor andere doelstellingen dan prijsstabiliteit. Artikel 127 van het Verdrag Betreffende de Werking van de Europese Unie bepaalt dat, onverminderd het doel van de prijsstabiliteit, de ECB het ‘algemene economische beleid in de Unie’ ondersteunt ‘om bij te dragen aan de verwezenlijking van de in artikel 3 van het Verdrag omschreven doelstellingen van de Unie’.

Die bepaling is al vaak aangehaald om de ECB in diverse richtingen te duwen. De vakbonden willen doorgaans dat de centrale bank zich krachtiger inzet voor volledige werkgelegenheid, terwijl de ngo's wensen dat ze meer doet tegen de klimaatverandering of de ongelijkheid. Het brede scala aan doelstellingen dat in artikel 3 wordt genoemd - variërend van veiligheid, rechtvaardigheid en economische groei tot milieubescherming, innovatie en andere prijzenswaardige EU-doelstellingen - geeft de ECB een oneindig aantal mogelijke doelstellingen.

Tot op zekere hoogte is een dergelijke flexibiliteit nuttig en handig. Ze laat de deur open voor verandering. Maar vaagheid leidt nu tot passiviteit. Als de ECB de onduidelijkheid zou doorbreken om haar monetairebeleidskoers expliciet aan een secundaire doelstelling te verbinden, zou zij al snel gezien worden als een instelling die politieke besluiten neemt. Dat vermijdt de ECB liever.

De veronachtzaming van de secundaire doelstellingen is begrijpelijk als men bedenkt dat het ECB-mandaat niet zegt aan welke secundaire doelstellingen de ECB voorrang moet geven. Ze lijdt op dat punt aan wat Nik de Boer en Jens van ’t Klooster in hun onderzoek een ‘democratic authorisation gap’ (een lacune in de democratische machtiging) noemen: de Europese Verdragen geven geen antwoord op de moeilijke vragen waarmee de ECB de afgelopen jaren altijd weer te maken heeft.

Politieke taak

Het primaat van de prijsstabiliteit is duidelijk. Maar de vraag hoe de ECB moet handelen om haar secundaire doelstellingen te bereiken is veel onduidelijker, en onderhevig aan moeilijke afwegingen. Als ze moet kiezen, moet de ECB zich dan richten op werkgelegenheid of op klimaat? Het maken van dergelijke keuzes is een politieke taak.

De ECB moet daarom een duidelijk politiek mandaat verwelkomen dat expliciet vermeldt welke secundaire doelstellingen in een bepaalde situatie voor de EU het relevantst zijn. Zoals Benoit Cœuré, een voormalig directielid van de ECB, in herinnering bracht: ‘Prioriteiten stellen tussen verschillende doelstellingen is de definitie van politiek [...] en dat is wat parlementen doen.'

Om de legitimiteit van de ECB met betrekking tot secundaire doelstellingen te vergroten, dienen de Raad en het Europees Parlement formeel bij deze keuzes te worden betrokken. Ze moeten bepalen op welke doelstellingen de ECB moet focussen en wat van haar wordt verwacht.

Dialoog

Er bestaat al een dialoog tussen het Europees Parlement en de ECB die daarvoor kan dienen. Het Parlement kan bijvoorbeeld gebruikmaken van zijn jaarlijkse resolutie over de activiteiten van de ECB om de secundaire doelstellingen te rangschikken. De driemaandelijkse hoorzittingen met Christine Lagarde kunnen dienen om te controleren hoe de ECB die taken invult.

Het mandaat van de ECB werd drie decennia geleden vastgelegd, toen van de huidige uitdagingen nog geen sprake was. Het is daarom weinig verrassend dat het mandaat altijd weer verschillend en soms tegenstrijdig wordt geïnterpreteerd. Het Europees Hof van Justitie heeft een rol bij het vaststellen van waarborgen en grenzen om te garanderen dat de ECB de door de EU-Verdragen gestelde grenzen respecteert. Dat mag echter niet in de plaats komen van de politiek.

Het Europees Parlement heeft onlangs een belangrijke stap gezet door in december 2020 op te roepen tot een duidelijk interinstitutioneel akkoord over zijn betrekkingen met de ECB. De komende onderhandelingen tussen de ECB en het Parlement daarover, en de evaluatie van de strategie van de ECB, zijn een unieke gelegenheid. Met de inachtneming van haar onafhankelijkheid kan de procedure waarmee de centrale bank verantwoording verschuldigd is aan de Europese burgers dan worden versterkt.