Hoe slim is het om energieprijzen te bevriezen?

‘De energiemarkten zijn totaal hysterisch en irrationeel geworden. We moeten ingrijpen.’ Met die boodschap trok premier Alexander De Croo (Open VLD) donderdag naar de Europese top in Versailles. Hij hoopte er samen met andere regeringsleiders te komen tot een Europees prijsplafond voor gas. Eerder deze week had de Europese Commissie al een oorlogsarsenaal aan mogelijke ingrepen gepresenteerd. Met verregaande overheidsinterventie wil ze landen toelaten zich te wapenen tegen de exploderende energieprijzen en tegelijk tegen eind dit jaar de Europese afhankelijkheid van Russisch gas met 80 procent verminderen.

Zaken die lang tot de taboesfeer behoorden, zijn sinds de inval van Rusland in Oekraïne plotsklaps bespreekbaar geworden. Landen mogen prijsplafonds invoeren of ze kunnen energiebedrijven dwingen om hun gasvoorraden voldoende aan te vullen, ook als de prijzen de pan uit rijzen. Europa gaat zelf zijn gewicht in de schaal werpen door gezamenlijke gasaankopen te organiseren. Energiebedrijven kunnen een verbod opgelegd krijgen om te hoge groothandelsprijzen nog door te rekenen aan klanten. En als ze dankzij de crisis hun marges zien toenemen, kan de overheid ingrijpen door woekerwinsten af te romen.

Oorlogseconomie

‘We staan op de rand van een oorlogseconomie’, zegt Tim Schittekatte, onderzoeker gespecialiseerd in elektriciteitsmarkten aan de MIT-universiteit in Massachusetts. ‘Europa zet de deur open voor zware overheidsinterventies, nu de druk van landen zoals Frankrijk en Spanje heel groot is geworden. Maar vergis je niet. Overwinsten afromen of de prijzen beknotten op de groothandelsmarkt, dat is geen gratis geld dat zomaar uit de lucht komt vallen. Daar zijn kosten aan verbonden die op lange termijn misschien veel groter zullen zijn dan de kortetermijnopbrengsten.’

Verschillende landen overwegen prijsbevriezingen in te voeren, zowel op de groothandelsmarkt als op de consumentenfactuur. Ook België trekt volop de kaart van een prijsplafond voor aardgas. Nadat eerder al minister van Energie Tinne Van der Straeten (Groen) het voorstel op tafel had gelegd, pleitte deze week ook premier De Croo voor een Europees prijsplafond voor gas. Om de ‘irrationele markten’ te bekoelen stelt hij voor transacties op de gasbeurzen in Nederland of Zeebrugge te blokkeren als een bepaald niveau bereikt wordt. ‘Alles wat boven dat plafond ligt, gaat gewoon niet door’, zei hij.

Maar tal van energiespecialisten, onder wie energie-econoom Johan Albrecht (UGent), wijzen erop dat een prijsplafond zoals de federale regering bepleit verregaande consequenties heeft. ‘Wie A zegt, moet ook B zeggen’, vindt Jan Cornillie, onderzoeker energiemarkten aan het European University Institute (EUI) in Florence. ‘Als we een maximumprijs opleggen, zullen bepaalde lng-schepen met vloeibaar aardgas niet meer uit de Verenigde Staten naar hier komen omdat ze in Azië hogere prijzen krijgen. Je moet dan klaarstaan om te rantsoeneren. De kans wordt dan reëel dat je afschakelplannen moet activeren, waarbij je gezinnen moet vragen minder gas te verbruiken en industrie moet stilleggen. Het is een echte oorlogsmaatregel die je in uiterste nood kan opleggen, maar die niet lang vol te houden valt.’

Een andere optie is leveranciers een prijsbevriezing op te leggen en de tarieven te plafonneren die ze aan consumenten mogen doorrekenen. In Frankrijk bijvoorbeeld is die praktijk al lang ingeburgerd. Het overheidsbedrijf EDF, de dominante speler op de elektriciteitsmarkt, moet er via het ‘tarif bleu’ een vastgelegd elektriciteitstarief aanbieden aan gezinnen en kmo’s. Ook Engie, de grootste gasspeler, stemde in met een prijslimiet voor consumenten.

Daarnaast is EDF als stroomproducent verplicht op de Franse groothandelsmarkt grote hoeveelheden elektriciteit aan te bieden aan concurrenten tegen een gereguleerd tarief dat momenteel amper een kwart bedraagt van de marktprijs in de omliggende landen.

De Franse prijsbeperkingen sloegen bij EDF al een gat van 10 miljard euro, waarna de overheid noodgedwongen extra kapitaal in het elektriciteitsbedrijf moest pompen. ‘Het Franse systeem beschermt consumenten tegen al te hoge prijsstijgingen, maar het is geen gratis lunch’, zegt Joannes Laveyne, onderzoeker elektriciteitsmarkten aan de UGent. ‘EDF zit intussen op een groeiende schuldenberg van 50 miljard euro. De winstmarge gaat eigenlijk op aan het subsidiëren van de energieprijzen van Franse consumenten. In België kan je zo’n door de overheid gereguleerde prijs niet zomaar opleggen, want er is geen genationaliseerde energieproductie. Als je hier iets gelijkaardigs wilt doen, dan grijp je verregaand in in de bedrijfsvoering van private bedrijven. Juridisch beland je dan in een mijnenveld.’

Failliet

Het grote gevaar van prijsbevriezingen voor de consument is dat energieleveranciers in financiële moeilijkheden komen als ze de hoge groothandelsprijzen niet meer kunnen doorrekenen. In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld, waar leveranciers door de geplafonneerde consumententarieven forse verliezen moesten slikken, gingen in een paar maanden tijd tientallen energieleveranciers failliet.

Cornillie ziet er de ironie wel van in. Als kabinetschef van toenmalig sp.a-minister van Economie Johan Vande Lanotte was hij tien jaar geleden een van de architecten van de tijdelijke prijsbevriezing op de Belgische energiefactuur, nadat de gasprijzen voor consumenten sneller waren gestegen dan die op de groothandelsmarkt. ‘Wij zijn toen door de Europese Commissie op het matje geroepen omdat we tussenkwamen in de prijs, wat inging tegen de principes van de vrije energiemarkt’, zegt Cornillie. ‘Dat ze nu tien jaar later zelf zulke prijsplafonds voorstelt, toont aan dat het tij plots kan keren.’

Onder druk van de energiecrisis heeft de Europese Commissie de deur opengezet voor overheden om het verschil bij te passen tussen de aankoopprijs die energieleveranciers betalen en een vastgelegde prijs die ze aan de consument mogen doorrekenen. Om die noodmaatregel te financieren, kunnen landen tijdelijk overwinsten afromen van elektriciteitsproducenten met pakweg afgeschreven kerncentrales, windturbines of waterkrachtcentrales. Want daarmee kunnen die bedrijven nu op de groothandelsmarkt stevige marges realiseren dankzij marktprijzen die soms ver boven de operationele kosten liggen.

Het Internationaal Energieagentschap (IEA) schat dat in de huidige omstandigheden stroomproducenten in Europa tot 200 miljard euro extra winsten genereren, een bedrag dat zou kunnen worden afgeroomd om kwetsbare consumenten te compenseren voor hun oplopende energiefactuur. Ook minister Van der Straeten bewandelt die piste en liet de energieregulator CREG al in kaart brengen welke overwinsten bedrijven nu maken. Vooral de kerncentrales van Electrabel, die bij de huidige prijsexplosies tot cashmachines uitgroeiden, lopen in het vizier.

Niet onschuldig

‘Maar welk signaal geven we dan eigenlijk aan toekomstige investeerders?’, vraagt Schittekatte zich af. ‘We gaan tijdens de energietransitie enorme investeringen nodig hebben. Hoeveel vertrouwen hebben die spelers straks nog als ze zien dat ze al hun winst moeten afgeven wanneer de prijzen ineens hoger zijn? Als het de enige uitweg is voor sommige landen om de noodmaatregelen nog gefinancierd te krijgen, dan is dat maar zo, maar plots winsten afromen is niet onschuldig. Investeerders vergeten dat niet en je riskeert in de toekomst hogere kapitaalkosten te krijgen omdat ze het extra risico incalculeren.’

Het afromen van overwinsten van stroomproducenten is een zeer delicate oefening. In Spanje hoopte de regering dat eind vorig jaar met een taks te kunnen doen. Onder andere het Spaanse energiebedrijf Iberdrola reageerde door zijn waterkrachtcentrales alleen nog te laten draaien wanneer de bassins vol zaten. ‘De prijzen schoten omhoog en het kwam bijna tot een black-out’, zegt Laveyne. ‘Aan het einde van de rit kon de overheid amper iets extra’s innen doordat elektriciteitsproducenten de waterkrachtcentrales minder hadden laten draaien.’

Nog los van de vraag hoe je zo’n tijdelijke taks juridisch sluitend krijgt, belooft het een administratief huzarenstuk te worden om de overwinsten correct te berekenen. Producenten verkopen hun elektriciteit grotendeels vooraf in langetermijncontracten. Het is dus niet per definitie zo dat ze profiteren van prijsstijgingen op de groothandelsmarkt.

‘Als je de overwinsten correct wil kunnen belasten, moet je voor alle bedrijven hun contracten en financiële posities in kaart brengen’, zegt Schittekatte. ‘Regulatoren zoals de CREG in België hebben beperkte middelen, waardoor ze niet opgewassen zijn tegen die enorme taak. Afhankelijk van hoe zo’n belasting ingevoerd wordt, kunnen de optimale productie in België en de handel met onze buurlanden in de war gestuurd worden, waardoor je extra kosten krijgt. En onderschat ook niet dat operationele winsten een functie hebben. Het kan zijn dat die voor een bedrijf nodig zijn om een grote kapitaalinvestering terug te verdienen.’

Cornillie noemt het herverdelen van overwinsten een ‘gewaagde miljardenoperatie’. ‘Die compensaties voor consumenten riskeren heel veel geld te kosten’, zegt hij. ‘Je kan dat een week doen of een maand, maar voor je het weet ontspoort die factuur. In Frankrijk is de markt simpel en heb je één bedrijf te compenseren, EDF, dat krijg je nog geregeld. Maar als je dat voor alle spelers op de Europese markt correct georganiseerd moet krijgen, betwijfel ik of dat haalbaar is.’

Een van de meest ingrijpende wapens die op de Europese tafel liggen, is een tabula rasa op de elektriciteitsmarkt om de prijsvorming er los te koppelen van die van aardgas. Het is een piste waar landen als Frankrijk en Spanje al een tijdje op aansturen, maar waarmee ook Van der Straeten hoopt de elektriciteitsprijzen te kunnen temperen.

Het idee is om in de toekomst te voorkomen dat exploderende gasprijzen de elektriciteitsprijzen mee door het dak duwen. Op de spotmarkt, de groothandelsbeurs waar dagelijks elektriciteit wordt verhandeld, zijn het veelal de gascentrales die de stroomprijs bepalen. Daardoor laat een stijging van de gasprijs zich nu direct voelen op de elektriciteitsmarkt.

De elektriciteitsbeurzen zijn zo georganiseerd dat op ieder moment de duurste centrale die nodig is om op dat ogenblik aan de vraag te kunnen voldoen, de prijs zet voor heel de markt. In periodes waarin veel technologieën met lage variabele kosten beschikbaar zijn, zoals kerncentrales en hernieuwbare energie, leidt dat tot lagere prijzen. In de uren waarin ook gascentrales moeten aanschakelen om voldoende stroom op te wekken, bepaalt de duurste centrale van dat moment de spotprijs. Gascentrales spelen daar een dominante rol, waardoor in navolging van de hogere gasprijzen ook de Europese stroomprijzen door het dak gingen.

Die koppeling tussen de gas- en elektriciteitsprijzen is sommige politici een doorn in het oog. Op aansturen van onder anderen Van der Straeten werkt de Europese koepel van energieregulatoren ACER aan een studie over hoe een wijziging van de marktwerking ertoe kan leiden dat de elektriciteitsprijs niet langer de prijsschommelingen op de gasmarkt hoeft te volgen.

Delicate oefening

In de praktijk belooft het een uiterst delicate oefening te worden. Een van de opties is met gemiddelde prijzen te werken op de spotmarkt in plaats van telkens de duurste elektriciteitscentrale van dat moment de prijs te laten bepalen voor heel de markt. Het probleem is dat in zo’n systeem de duurste productie-installaties, veelal gascentrales, hun kosten niet kunnen dekken.

‘Zo’n systeem kan werken in een markt zoals vroeger met monopolisten zoals Electrabel, waar alle productiecapaciteit in handen was van één speler’, zegt Laveyne. ‘Die kan dan een gemiddelde prijs berekenen waarmee hij de investeringen voor zijn volledige productiepark terugverdient. In een vrijgemaakte markt werkt dat niet meer. De uitbater van de duurste gascentrale heeft geen boodschap aan een gemiddelde prijs als die lager ligt dan zijn operationele kosten. Hij heeft dan geen reden meer om te blijven draaien, waardoor je niet genoeg productie hebt om aan de vraag te voldoen.’

Een andere mogelijkheid is om aanbieders op de spotmarkt niet de stroomprijs te geven gelijk aan die van de hoogst geselecteerde aanbieder, maar om iedere producent te vergoeden volgens de prijs die hij indiende voor zijn installatie. ‘Het probleem is dat je dan strategisch biedgedrag krijgt, waarbij iedereen gaat gokken wat de marktprijs zal zijn om daar dan net onder te proberen duiken’, zegt Schittekatte. ‘Uiteindelijk ben je duurder af, omdat niemand die inschatting perfect kan maken. Je zal dan vaak een suboptimaal en dus duurder productiepark laten draaien om aan de totale maatschappelijke vraag te voldoen.’

Planeconomie

Als je wil voorkomen dat in zo’n markt bedrijven hun prijzen strategisch opdrijven, kom je al gauw terecht bij een systeem waar de overheid nauwlettend moet toezien op de kosten en waarin ze limieten oplegt aan de marges die stroomproducenten mogen doorrekenen.

‘Je gaat dan terug naar het systeem van 20 jaar geleden, voor de liberalisering van de productiemarkt’, zegt Schittekatte. ‘Je moet dan als regulator of overheid een perfecte inschatting kunnen maken van de investeringskosten en alle operationele kosten van een bedrijf. Voor de regulator is het onbegonnen werk om alles in detail te gaan controleren. Je riskeert dus dat bedrijven valsspelen en hun uitgaven kunstmatig oppompen. We hebben dat systeem net losgelaten omdat de consensus was dat een geliberaliseerde markt voordelen oplevert. Competitie leidt tot transparantie en een efficiëntere markt. Vandaag hebben we daardoor een prijssignaal met een optimale toewijzing, waarbij de goedkoopste technologieën op ieder moment gaan produceren om precies aan de vraag te voldoen.’

Laveyne noemt gereguleerde productieprijzen een terugkeer naar een planeconomie. ‘Op papier kan het werken als je een verlichte overheid hebt, maar de vraag is aan welke politicus je zo’n systeem wil toevertrouwen’, zegt de academicus.

‘De overheid krijgt dan heel veel macht, terwijl ze niet altijd de optimale beslissingen neemt. Bijvoorbeeld in Frankrijk zie je dat er veel minder innovatie is. Hernieuwbare energie stelt daar amper iets voor omdat iedereen rekent op de productie die EDF toch tegen een vast tarief aanbiedt. Op korte termijn kan het beter zijn voor de prijzen, maar op lange termijn gaat zo’n model ten koste van innovatie en ben je als maatschappij uiteindelijk slechter af.’

Ook Cornillie waarschuwt dat het overboord gooien van het bestaande systeem, in academische kringen bekend als marginale prijsvorming, een kost zou hebben. ‘We kunnen ons vandaag beklagen dat de elektriciteitsprijzen hoog zijn of te veel fluctueren, maar die prijzen liegen niet. Ze vertrekken van de kostprijs om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen.’

De spotprijzen van elektriciteit geven cruciale informatie over het evenwicht in de markt, zegt Cornillie, rekening houdend met schommelingen in hernieuwbare energie, flexibele vraag, wat in de buurlanden gebeurt en ga zo maar door. ‘Als we die prijsvorming in vraag stellen, riskeren we cruciale informatie kwijt te raken. De marktprijs vandaag geeft een levensbelangrijk signaal aan partijen of er meer of minder productie nodig is. Die signaalfunctie gaat een nog belangrijkere rol spelen om flexibele capaciteit zoals batterijen aan te sturen en te vermijden dat pakweg iedereen tegelijk zijn elektrische wagen op hetzelfde dure moment oplaadt.’

De geliberaliseerde markt heeft grote voordelen gebracht - verschillende studies wijzen op structurele kostenreducties van 4 à 5 procent. Toch is het bestaande systeem niet zaligmakend. ‘Vergelijk het met democratie’, zegt Laveyne. ‘Ze is niet perfect, maar ze is wel het minst slechte systeem dat we kennen. Het nadeel van de markt vandaag is dat ze zeer gevoelig is aan prijsschokken van buitenaf, zoals met de aanvoerproblemen die we nu zien. Dat wil niet zeggen dat we het bestaande marktmodel zomaar overboord moeten gooien. Wel dat we het crisis na crisis verder moeten verfijnen en verbeteren.’

Zowat alle energiespecialisten erkennen dat de stroomproductiemarkt nog niet optimaal werkt. Jarenlang waren de elektriciteitsprijzen te laag om voldoende nieuwe investeringen aan te trekken. Verschillende landen, waaronder België, grepen dan ook naar subsidiemechanismes voor hernieuwbare energie, kernenergie of naar CRM-capaciteitsmechanismen zoals in ons land om de bouw van nieuwe gascentrales mogelijk te maken.

Lessen uit de crisis

Cornillie hoopt dat na deze energiecrisis de marktwerking niet wordt losgelaten, maar dat we er lessen uit trekken zodat meer stabiliteits- en verzekeringsmechanismen worden ingebouwd. ‘Kijk bijvoorbeeld naar de verplichting om meer gas in reserves aan te houden’, zegt hij. ‘Dat gaat ons geld kosten en zal de prijs van gas opdrijven, maar we krijgen in de plaats wel meer verzekering in de markt. We gaan overschakelen naar andere technologieën, zoals zonne- en windenergie, om versneld van gas af te raken. Ook dat zal extra kosten met zich meebrengen, maar het maakt ons wel onafhankelijker.’

Schittekatte en zijn collega’s aan MIT stellen ook voor om de prijsschokken van eventuele volgende crisissen op te vangen door op de elektriciteitsmarkt een systeem van stabiliteitsopties in te voeren. Dergelijke financiële instrumenten bestaan op zowat alle andere grondstoffenmarkten. Ze dekken de optiehouder in doordat hij bij prijsstijgingen boven een bepaalde drempel toch tegen een vooraf bepaald tarief kan kopen. Op de elektriciteitsmarkt zou de overheid zulke stabiliteitsopties kunnen inkopen bij stroomproducenten als een verzekeringsmechanisme om in tijden met excessieve prijsstijgingen de factuur voor de meest kwetsbare consumenten te stabiliseren.

‘Maar dat kan alleen de pijn verlichten richting een volgende crisis’, besluit Schittekatte. ‘Consumenten die nu hun energiefacturen zien verdrie- of verviervoudigen hebben daar geen boodschap aan. Voor hen is de impact immens en die zal nog maanden duren. De overheid kan ingrijpen met belastingverlagingen, energiepremies en sociale tarieven, maar laat het alstublieft geen reden zijn om nu halsoverkop de werking van de elektriciteitsmarkt overboord te gooien. Er is niets gebroken aan de werking van de groothandelsmarkt. Daarop ingrijpen kan een overheid alleen als laatste redmiddel overwegen. Daar is geen gratis geld te rapen dat je zomaar kan uitdelen.’