Moet Vlaanderen de federale begroting redden?

De budgettaire situatie van de federale regering was in 25 jaar nooit zo uitzichtloos. Het laatste begrotingsevenwicht dateert intussen al van 2006 en ook de komende jaren drijven we verder weg van de zwarte nul. Zonder ingrepen stijgt het gezamenlijke begrotingstekort volgens het Federale Planbureau van 27 miljard euro naar bijna 40 miljard euro in 2029. Dat is in centen van vandaag meer dan het totale onderwijsbudget van de gemeenschappen.

In de Wetstraat lijkt niemand nog te weten hoe de begroting op orde te zetten is. Bij gebrek aan saneringsmoed en uit vrees de kiezer voor het hoofd te stoten met besparingsplannen, beginnen politici te wijzen op de constructiefouten in het federale België.

‘Als men geen staatshervorming wil, dat men dan eens zegt wat men wél gaat doen om ons land betaalbaar te houden’, zei ex-minister Koen Geens (CD&V) in Het Laatste Nieuws. Volgens staatssecretaris voor Begroting Alexia Bertrand (Open VLD) heeft de federale regering amper nog iets in handen om besparingen mee te realiseren, zei ze onlangs in een interview met De Tijd. Zover als Geens ging ze niet, omdat het de campagne van Alexander De Croo (Open VLD) zou doorkruisen. Haar oplossing bleef beperkt tot een scheidsrechter die factuurtwisten tussen regeringen beslecht.

De ironie van Geens’ analyse is dat de budgettaire put van de federale regering mee het gevolg is van zes staatshervormingen. De voorbije decennia zijn de uitgaven van de deelstaten door de bevoegdheidsoverdracht groter geworden dan die van de federale overheid. ‘Hoe meer budgetten je overdraagt, hoe minder besparingsmarge je nog hebt. Zeker als je de grootste kostenposten, zoals de gezondheid, de pensioenen en de interestlasten, onevenredig op één niveau houdt’, zegt expert federalisme Willem Sas (University of Stirling). Tegen 2029 zal liefst 90 procent van het begrotingstekort veroorzaakt worden door de federale overheid en de sociale zekerheid, tegenover 70 procent vandaag.

Federaal houdt weinig over

Voor een groot stuk ligt dat aan een gebrek aan budgettaire hervormingen. Voor een ander stuk omdat het federale niveau het gros van zijn inkomsten naar elders moet doorsluizen. Van de 147 miljard euro die de federale overheid aan belastinginkomsten heeft, vloeit 114 miljard naar andere overheden, de EU en de sociale zekerheid. Nog eens 9 miljard euro gaat naar de rentelasten.

Zo bleef in 2023 uiteindelijk maar 24 miljard van de 147 miljard euro over voor eigen beleid. Dat de federale overheid een tekort heeft van liefst 20 miljard euro toont dat de 24 miljard ruim onvoldoende is om haar uitgaven te financieren. Anders gezegd: alleen als het federale stopt met kerntaken als politie, defensie en justitie zou zijn begroting in evenwicht kunnen geraken.

Toch is het te makkelijk om te zeggen dat het federale niveau financieel aan handen en voeten gebonden is. ‘Er moet ook een debat worden gevoerd over het schrappen van subsidies en het doorvoeren van een fiscale hervorming, maar dat lukt moeilijk omdat iedereen denkt iets te verliezen te hebben’, zegt Sas. ‘Kijk ook naar de belastingregimes voor het voetbal of de personenbelastingen, waar de federale overheid miljoenen laat liggen’, zegt Koen Algoed, topman van het Vlaams departement Financiën en Begroting.

‘Daarnaast gebeurt op alle niveaus te weinig om de lage werkzaamheidsgraad in Wallonië en Brussel op te krikken. Dat kan enorme terugverdieneffecten opleveren, die vooral naar het federale gaan.’

Ook in de sociale zekerheid, die wordt voorgesteld als een onaantastbaar kostenblok van 130 miljard euro, kan bespaard worden. Daarvoor is weliswaar de medewerking van werkgevers en vakbonden nodig, maar de regering kan wel degelijk maatregelen op tafel leggen of de kosten indirect terugdringen via een activerend arbeidsmarktbeleid. Alleen zullen de vergrijzingskosten tegen 2050 ‘uit zichzelf’ van 25 naar 30 procent van het bruto binnenlands product stijgen. Een besparingsoperatie kan de sociale zekerheid dus betaalbaar houden, maar zal er niet toe leiden dat het begrotingstekort verdwijnt.

Herhaling zesde staatshervorming

Net daarom is het een must dat meer lasten bij de regio’s terechtkomen, zegt macro-econoom Gert Peersman (UGent). ‘De federale begroting kan het echt niet meer alleen trekken. Men is altijd uitgegaan van hoge economische groei om die lasten op te vangen, maar die hebben we niet gezien’, zegt hij. ‘Tenzij je drastische belastingverhogingen doorvoert, is de enige optie dat je de regio’s financieel in bad trekt. Die hebben daarvoor nog ruimte.’

De zesde staatshervorming hield al een herfinanciering van de federale overheid in. Waar bij de vijf vorige telkens bevoegdheden én geld van het federale naar het regionale niveau overgedragen werden, bewandelde de hervorming van 2011 een ander pad. Bevoegdheden als de dienstencheques, de activering van werklozen, de ouderenzorg en de kinderbijslag werden bij de deelstaten gelegd, maar de federale overheid stuurde niet de volledige pot geld mee.

Met de aanpassing van de Bijzondere Financieringswet - die de geldstromen naar de deelstaten regelt - gaven de onderhandelaars de deelstaten een stuk meer fiscale autonomie, maar wilden ze hen ook indirect laten bijdragen aan de vergrijzingskosten van het federale niveau.

In een recente studie becijferden Koen Algoed en Wim Van den Bossche van het Vlaamse departement Financiën dat de deelstaten nu al 4,4 miljard euro bijdragen aan de federale begroting. Anders gezegd: zonder de zesde staatshervorming was het tekort van de federale regering nog 4,4 miljard euro groter. De komende jaren loopt dat bedrag - onder meer door het aflopen van een tijdelijk steunmechanisme voor de ‘verliezers’ van de zesde staatshervorming (de deelstaten) - verder op.

Zevende staatshervorming

Zo’n herfinanciering kan deel uitmaken van een zevende staatshervorming. In dat scenario zou de politiek opnieuw bevoegdheden overdragen aan de deelstaten - zij het in de sociale zekerheid, justitie, de gezondheidszorg of de arbeidsmarkt - en slechts een deel van het geld dat het federale niveau daar vandaag voor gebruikt. Dat zou voor de deelstaten neerkomen op een impliciete besparingsoefening.

Een andere optie is er een zuivere herfinancieringsoefening van maken. Dan zouden de onderhandelaars enkel de Bijzondere Financieringswet kunnen herzien, zodat minder dotaties naar de deelstaten vloeien. Ook in dat geval worden dus de regionale duimschroeven aangedraaid.

Het laatste scenario lijkt politiek onhaalbaar. Vlaamse partijen als N-VA en CD&V aanvaarden niet zomaar meer lasten, terwijl zelfs politici van Vooruit en Open VLD het idee van meer bevoegdheden genegen zijn. ‘We zouden de gezondheidszorg naar de deelstaten moeten brengen. Vorig jaar toonde een rapport van het Internationaal Monetair Fonds dat het huidige systeem niet efficiënt is, omdat preventie van ziekte en genezing op verschillende niveaus zitten’, zegt CD&V-Kamerlid Wouter Beke, die een van de architecten van de zesde staatshervorming was. ‘Ook om een herfinanciering van het federale niveau kunnen we niet heen, maar dat zal niet volstaan. Er zal federaal ook bespaard moeten worden.’

Expert federalisme Sas is afkerig van de ‘schijnoplossing’ om te besparen via een decentralisatie. ‘Ik zie geen garanties dat de deelstaten kunnen wat de federale overheid niet kan. In plaats van nog meer te splitsen zou men beter de huidige situatie vereenvoudigen. Al die staatshervormingen hebben ons systeem nodeloos complex en duur gemaakt. Wegstappen van het systeem van de gemeenschappen en naar vier volwaardige gewesten gaan zou al veel besparingen opleveren’, zegt hij.

Volgens politicoloog Nicolas Bouteca (UGent) is het in de regio’s politiek haalbaarder om te besparen. ‘Je moet de onderliggende boodschap van Geens lezen: dat het federaal niet meer lukt om te besparen, maar enkel om meer uit te geven’, zegt hij. ‘In de regering-Michel is dat wel nog gelukt, bijvoorbeeld door de pensioenleeftijd te verhogen. Ook in de regio’s zijn er meningsverschillen, maar met de woonbonus of de kinderbijslag heeft de Vlaamse regering wel getoond dat ze durft te beknibbelen.’

Quid Wallonië en Brussel?

Het belangrijkste knelpunt is echter dat de budgettaire toestand van sommige deelstaten een federale herfinanciering quasi onmogelijk maakt. Het ergst is Brussel eraan toe. Tegen 2029 zullen de Brusselse uitgaven nog altijd 29 procent hoger liggen dan de inkomsten. Ook in Wallonië (9 procent) en de Franse Gemeenschap (12 procent) blijft het deficit hangen op een plateau.

Volgens Waals minister van Begroting Adrien Dolimont (MR) zijn nieuwe lasten niet verteerbaar. ‘We moeten nu al aanzienlijke inspanningen leveren. Uit alle internationale studies blijkt dat de deelstaten in België relatief meer hebben bijgedragen aan de corona- en energiecrisis dan de federale regering. En zeer verrassend heeft die ons ook amper geholpen na de overstromingen, waardoor onze schuld is opgelopen. Ik zie niet in hoe we meer inspanningen kunnen leveren.’

Ook Brussels minister van Begroting Sven Gatz (Open VLD) ziet dat niet zitten. Volgens hem is het gewest ondergefinancierd in verhouding tot de taken die het invult voor de rest van het land, zoals ook een OESO-rapport vorige week toonde.

Eerder luidden ook de Waalse minister-president Elio Di Rupo (PS) en begrotingsminister van de Franstalige Gemeenschap Frédéric Daerden (PS) de budgettaire noodklok.

Tussen experts is er discussie of Wallonië, Brussel en de Franse Gemeenschap zo’n operatie aankunnen. ‘Wallonië en Brussel hebben het nu al moeilijk, net omdat de vorige staatshervorming zoveel inspanningen vroeg. Als zij financieel in de problemen komen, is het toch weer aan het federale om bij te springen. De EU kijkt naar de volledige overheidsbegroting. En dan zal ook Vlaanderen borg moeten staan’, zegt Sas. ‘Ik zou hen vooral eerst onder lichte dwang hun huidige begroting laten saneren, eerder dan hen een nieuwe besparing op te leggen. Want dan dreigen ze te gaan snijden in productieve investeringen, die zeker Wallonië nodig heeft voor zijn reconversie.’

Vlaanderen betaalt?

Volgens Peersman en Algoed zit er wel nog vet op de soep. ‘De studie over de zesde staatshervorming (van Algoed en Van den Bossche, red.) toont dat ze de operatie verteerd hebben. Volgens internationale vergelijkingen geven de gewesten en de gemeenschappen nog altijd relatief veel uit aan onderwijs en bedrijfssubsidies. Dat kan de nodige besparingen opleveren’, zegt Algoed. ‘In Vlaanderen zal het misschien makkelijker lukken, maar de andere deelstaten moeten die oefening ook aankunnen. Ze zullen hun tekorten niet in een-twee-drie wegwerken, maar op lange termijn moet dat toch lukken’, meent Peersman.

Dat zowel de federale regering als de meeste deelstaten in moeilijke papieren zitten, is de catch 22 van de volgende staatshervorming. ‘Een traditionele staatshervorming, met het verschuiven van federale bevoegdheden en geld naar de regio’s, is uitgesloten. Van het federale zal het niet meer komen’, zegt Bouteca. ‘Als Vlaamsgezinde partijen meer bevoegdheden willen, zullen ze er ook voor moeten betalen via een herverdeling naar andere regio’s en de federale regering.’

De Vlaamse regering evolueert vrij eenvoudig naar een begroting in evenwicht. Haar inkomsten uit dotaties en belastingen blijven de komende jaren het sterkst stijgen. Dat komt onder meer omdat economisch goed presterende deelstaten op Vlaamse vraag beter beloond worden sinds de zesde staatshervorming. Zo profiteert Vlaanderen financieel van zijn hogere werkgelegenheidsgraad van 76 procent, tegenover 68 procent in Brussel en 66 procent in Wallonië. Het maakt dat er weinig druk is om echt te besparen, zoals de cadeautjes uit het jongste begrotingsakkoord toonden.

Sas vindt het logisch Vlaanderen meer te laten bijdragen aan het Belgische geheel. ‘In de financiering van de regio’s zitten nu al veel voordelige mechanismen voor Vlaanderen. Dankzij zijn sterke fiscale capaciteit, maar ook omdat de meeste staatshervormingen gepaard gingen met een extra zak geld’, zegt hij. ‘Het is een publiek geheim dat áls er op regionaal niveau een besparing zal gebeuren die het federale probleem oplost, dat vooral in Vlaanderen zal zijn. Maar dat is politiek dynamiet.’

Dat alles maakt dat er weinig budgettair evidente uitwegen zijn. Ofwel draaft Vlaanderen na een zevende staatshervorming opnieuw op als grootste financier. Dat scenario is erg gevoelig, al zit er voor de Vlaamsgezinde partijen mogelijk een verteerbare ruil in als ze zo meer bevoegdheden in Vlaamse handen krijgen. Ofwel legt de zevende staatshervorming alle deelstaten meer lasten op, met het risico Wallonië en Brussel dieper in de put te duwen. Wie het federale probleem wil oplossen met een nieuwe staatshervorming weet dus dat hij zich in een politiek mijnenveld begeeft.