De economie stimuleren via overheidsinvesteringen

Arnaud Dessoy en Pierre-Emmanuel Noël

Op politiek vlak steunt zowel het Europese “Juncker-plan” duidelijk dit idee als het 'nationaal pact voor strategische investeringen' dat in september door onze eerste minister werd gelanceerd ondersteund door de sociale partners.

Feit is dat de omgevingsfactoren voor zo een relancepolitiek uiterst gunstig zijn: de economische groei blijft zwak in Europa, de rente is historisch laag en financieringsmogelijkheden zijn legio. Last but not least, is er ook een gigantische behoefte de verouderde infrastructuur te moderniseren om de toekomstige uitdagingen aan te kunnen op het vlak van energie, mobiliteit, gezondheid, onderwijs en andere. Wat België betreft, is het hoog tijd want in ons land werd al meer dan 25 jaar structureel onvoldoende geïnvesteerd.

Vreemd genoeg botst deze grote eensgezindheid op een onbegrijpelijke investeringsstop in Europa. Het budgettaire keurslijf opgelegd door de Europese regelgeving remt de investeringen.

Reden voor deze investeringsstop is in de eerste plaats te zoeken bij de Europese boekhoudkundige voorschriften (de 'ESR-normen' in het jargon, wat staat voor 'Europees Systeem van Rekeningen'), die genadeloos elke opbouw van overheidsschuld beperken die de realisatie van overheidsinvesteringen met zich meebrengt.

Er wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen 'slechte' overheidsschuld (die voortvloeit uit de financiering van lopende uitgaven) en 'goede' (die het gevolg is van investeringen in strategische infrastructuur). Het begrotingscriterium houdt dus helemaal geen rekening met een vermogensvisie van de overheid, omdat het feit of infrastructuur nieuw en gemoderniseerd is niet in rekening wordt genomen bij de algemene beoordeling van de economische toestand van een lidstaat.

Een ander element dat doorweegt is dat de investeringsuitgaven in één keer en integraal over het boekjaar moeten worden verrekend, los van de economische levensduur van het gevormde actief. Ze drukken dus op het resultaat zonder dat rekening kan worden gehouden met de opgebouwde financiële reserves uit de overschotten van de vorige jaren.

Door deze dubbele moeilijkheid in de boekhoudkundige verwerking van de overheidsinvesteringen ligt het voor regeringen die de saneringsweg zijn ingeslagen niet meer voor de hand om te investeren. Hierdoor ontstaat echter een 'verdoken schuld', zoals de saga van de Brusselse tunnels onlangs heeft aangetoond.

Maar de ESR-normen vormen niet de enige oorzaak. De eurocrisis en vooral het arsenaal aan nieuwe maatregelen rond Europese governance samen met de boekhoudkundige toepassing van de 'gulden regel' hebben het begrotingskader nog strikter gemaakt. De perverse gevolgen van de ESR-normen voor de investeringen werden daarbij nog verder in de hand gewerkt door drie andere factoren:

• het aanzienlijk verstrengen van de begrotingsdoelstellingen tot een jaarlijks structureel tekort van maximaal 0,5 procent van het nominale bbp, tegenover de traditionele 3 procent die nog een zekere budgettaire ruimte bood om investeringen te financieren;

• de toenemende mate waarin de budgettaire doelstellingen over de verschillende overheidsniveaus worden gespreid en via het interne stabiliteitspact zelfs tot op het niveau van individuele entiteiten. Specifiek in ons land is het de versnippering van de budgetten over de vele overheidsniveaus die het moeilijk maakt, in combinatie met een hoge schuldgraad (hoge ratio overheidsschuld/bbp), want zo is het voor elk overheidsniveau op zich moeilijker om een groeiende schuldenlast weg te werken. Toegepast op het niveau van om het even welke overheidsentiteit, bijvoorbeeld een stad, maakt de evenwichtsvereiste opgelegd door de ESR-normen een investeringsproject vaak onmogelijk.

• door de veel striktere interpretatieregels, ten slotte, werd de consolidatiekring van de overheidssector aanzienlijk uitgebreid met een herkwalificering van een groot aantal entiteiten (alternatieve financiering, PPS, sociale huisvesting, intercommunales en gemeentebedrijven). Omdat het nu over meer entiteiten gaat, worden de overheidsinvesteringen nog sterker afgeremd.

Een 'slimme' herdefiniëring? 

De laatste maanden zijn de Europese instanties er zich geleidelijk van bewust geworden dat dit regelgevend kader nefast is voor het eigen relancebeleid ('Juncker-Plan', strategie Europa 2020 ,…) en werden er enkele schuchtere inspanningen geleverd om het probleem te verzachten. Zo heeft de Commissie een soepelere budgettaire 'investeringsclausule' ingevoerd (helaas niet van toepassing op België), terwijl Eurostat en de EIB gezamenlijk een handleiding over PPS hebben uitgewerkt om de consolidatieregels te verduidelijken. Deze initiatieven zijn ongetwijfeld lovenswaardig, maar blijken ontoereikend te zijn.

Om uit de ESR-patstelling te geraken en de overheidsinvesteringen aan te zwengelen is het essentieel dat Europa zijn benadering grondiger wijzigt en moet het anders gaan aankijken tegen schulden die samengaan met investeringsprojecten, voor zover die natuurlijk beantwoorden aan strikte criteria rond haalbaarheid, toegevoegde maatschappelijke waarde creëren en financiële draagkracht hebben.

Er liggen reeds concrete en gedetailleerde projecten op tafel  dat uitgaat van het draagvermogen van de overheidsfinanciën en dat rekening houdt met het netto-actief en niet alleen met de schuld.

Investeringen in infrastructuur vormen een essentieel relancemiddel en bevorderen meer fundamenteel de duurzame concurrentiekracht en intergenerationele rechtvaardigheid. Men moet er nù werk van maken willen we ons maatschappijmodel behouden.

Het is aan de politieke beleidsmakers om dit schijnbaar moeilijk te doorgronden thema weer op de voorgrond te plaatsen, een thema dat voor de toekomst van ons land uiterst belangrijk is.

Arnaud Dessoy, hoofd studies Public Finance en Social Profit, Belfius en Pierre-Emmanuel Noël, docent aan Sciences Po te Parijs en aan het Europacollege, lid van het steuncomité van Stand Up for Europa

Deze tekst vertolkt het persoonlijk standpunt van de auteurs en is niet bindend voor de entiteiten waarvoor ze werken