Ook ECB zoekt manieren om klimaatgevaar in te dijken: 'Elke bank moet meer doen, of er dreigen dwangsommen'

‘Waarom is het klimaat een onderdeel van ons mandaat? Het heeft wat tijd nodig vooraleer iedereen dat vat, ook binnen de ECB’, zei Frank Elderson, directielid van de Europese Centrale Bank (ECB), vorige maand tijdens de presentatie van het nieuwste klimaatplan van de centrale bank voor de periode 2024-2025.

De vraag die Elderson opwerpt, is meer dan terecht. Sinds Christine Lagarde na haar aantreden als ECB-voorzitster eind 2019 klimaatverandering een ‘kritieke’ prioriteit van de centrale bank noemde, is klimaat steeds meer onderdeel gaan uitmaken van zowel het monetaire beleid als van het toezicht dat de ECB uitoefent op de grote Europese banken.

Het idee is eenvoudig: omdat klimaatverandering een impact heeft op de inflatie die de ECB in toom hoort te houden en op de risico’s die banken lopen, kan de centrale bank het thema niet negeren. Maar zoals Elderson aangeeft, is niet iedereen meteen mee met dat idee.

Critici verwijten de centrale bank ‘mission creep’, waarbij ze almaar meer bevoegdheden op haar schouders laadt. Met het gevaar dat de primaire missie - waken over de prijsstabiliteit - onder druk komt en de centrale bank meer en meer in politiek vaarwater terechtkomt. Dat laatste dreigt de onafhankelijkheid van de centrale bank - een gekoesterd goed dat haar slagkracht moet vergroten - in het gedrang te brengen.

Dat ook binnen de ECB twijfel heerst over de eigen klimaatambities, blijkt mogelijk uit de recente negatieve beoordeling van Lagarde door het eigen personeel. Iets meer dan de helft van de 1.159 personeelsleden die een enquête beantwoordden, vindt Lagardes prestatie ‘zwak’ tot ‘zeer zwak’. Een verwijt is dat ze de centrale bank kwetsbaar maakt voor kritiek door ‘te frequent’ de politieke toer op te gaan. 57 procent van de respondenten vindt het wel goed dat de ECB rekening houdt met klimaatverandering in haar beleid. Dat is weliswaar een meerderheid, maar geen overweldigende.

Werk aan de winkel dus voor Irene Heemskerk, de allereerste chef van het climate change centre van de ECB. Dat centrum werd begin 2021 onder impuls van Lagarde opgericht om de klimaatagenda van de ECB in goede banen te leiden. Het centrum en zijn tien medewerkers coördineren daarbij het vele klimaatgerelateerde onderzoek dat bij de centrale bank gebeurt.

Hobbyclubje

Heemskerk kwam niet onbeslagen op het ijs, zegt ze. ‘Ik werkte voordien al op klimaat bij de Nederlandse centrale bank en was ook betrokken bij de oprichting van het Network for Greening the Financial System (NGFS), dat inmiddels 134 centrale banken en financiële toezichthouders samenbrengt rond klimaat. Het leek me een mooie uitdaging zelf een organisatie als de ECB in beweging te krijgen. Klimaatverandering zit hier ook op een belangrijke plek, want mijn directe baas is ECB-voorzitster Lagarde. Het is dus geen hobbyclubje dat in de kelder vergadert of dat alleen voor de bühne speelt.’

Het publiek moet dan wel het schouwspel begrijpen, nu de ECB een extra klimaatrol op zich heeft genomen. Haar hoofddoelstelling blijft onveranderd: de inflatie op middellange termijn op 2 procent houden, in de eerste plaats via haar beleidsrente. Als de inflatie bijvoorbeeld oploopt, trekt ze de rente op om de economie af te koelen.

De jongste tijd roept de ECB ook vaker haar secundaire doelstelling in: het ondersteunen van het economische beleid in de Europese Unie, zolang dat de prijsstabiliteit niet in gevaar brengt. De Europese klimaatplannen vallen volgens die redenering onder die secundaire opdracht. De ECB heeft daarnaast nog een rol als toezichthouder op Europa’s systeembanken. Ze waakt erover dat de grootste banken de financiële stabiliteit niet in gevaar brengen door roekeloos gedrag.

Heemskerk verantwoordt de klimaatfocus van de ECB door een link te liggen met elk van die aspecten. ‘Klimaatverandering heeft een impact op de prijsstabiliteit en vormt een financieel risico voor de banken waarop wij toezicht houden’, zegt ze. ‘We hebben al vastgesteld dat droogtes de voedselprijzen het jaar erop opdrijven. Zelfs als niemand maatregelen zou nemen, zijn er nog consequenties die wij als centrale bank en toezichthouder niet kunnen negeren.’

‘De Europese Commissie en de Europese Unie hebben intussen een transitie ingezet - via plannen zoals de Green Deal - en dat zal ook een impact hebben op de inflatie. Los daarvan valt de transitie onder onze secundaire opdracht: het ondersteunen van het EU-beleid.’

Maar dat roept een nieuwe vraag op. Als de ECB aandacht moet hebben voor de impact van catastrofale klimaatverandering op haar beleid, wat dan met de impact van andere mogelijke catastrofes? Zoals pandemieën, die naar verwachting vaker zullen voorkomen. Moet de ECB die ook niet meenemen?

‘Een pandemie is een urgent risico dat weer voorbij is zodra je het als centrale bank behandeld hebt’, weerlegt Heemskerk. ‘Dat geldt niet voor de klimaatverandering, die ook nog eens waarschijnlijk onomkeerbaar is. Het is dus niet iets dat je oplost en dat daarna verdwijnt. De uitdaging is groter. De klimaatstresstests die wij uitvoeren, leren bovendien dat het uitstellen van maatregelen de kosten alleen maar vergroot.’

Tilting

Een ander heet hangijzer is of de ECB wel beschikt over effectieve instrumenten voor een klimaatbeleid. De zogenaamde ‘tilting’ van de obligatieaankopen die de ECB uitvoert in het kader van haar monetair beleid is zo’n instrument. Dat obligatieaankoopbeleid - QE of quantitative easing in het jargon - heeft als doel de langetermijnrente te drukken. Massaal obligaties opkopen stuwt immers hun prijs en drukt bijgevolg hun rendement. QE werd uitgerold als een nieuwe tool toen de inflatie vóór de pandemie hardnekkig laag was, terwijl de (kortetermijn)beleidsrente al de ondergrens had bereikt en dus tandeloos was geworden.

Normaal hoort de centrale bank marktneutraal te zijn in haar aankopen, ofwel obligaties te kopen in overeenstemming met hun uitgegeven volume. Zo werkt ze niet prijsverstorend. Bij tilting, dat geïntroduceerd werd in het klimaatactieplan van juli 2022, wijkt de ECB af van de neutrale gewichten.

‘We geven daarbij meer gewicht aan de obligaties van klimaatvriendelijke bedrijven’, legt Heemskerk uit. ‘Dat heeft wel degelijk impact gehad: de koolstofintensiteit van onze aangekochte bedrijfsobligaties is met 60 procent gedaald. Deels omdat wij selectiever waren voor de klimaatscores van bedrijven, maar ook omdat bedrijven zelf klimaatinspanningen begonnen te doen.’

Tilting hielp zo de ‘carbon bias’ in de bedrijfsobligatieportefeuille van de ECB te counteren. Omdat vervuilende bedrijven typisch kapitaalintensiever zijn - denk aan olie- en autoproducenten - geven ze proportioneel ook meer obligaties uit. Een marktneutrale obligatieportefeuille is dan koolstofintensiever - en dus vervuilender - dan de economie in haar geheel.

De ECB mag dan intussen een groenere obligatieportefeuille hebben en mogelijk zelf minder klimaatrisico lopen, de vraag is welke impact die tilt heeft op de economie en de groene transitie. Het idee is dat door meer klimaatvriendelijke obligaties aan te kopen hun rente zakt, en groene bedrijven dus een financieringsvoordeel krijgen tegenover vervuilende spelers. Maar weegt de ECB daarvoor zwaar genoeg als koper? QE is trouwens een aflopend verhaal nu de inflatie niet langer te laag is, maar te hoog. De obligatieportefeuille krimpt.

Bovendien liggen er kapers op de kust. Dankzij de opmars van private credit-fondsen, investeerders die krediet verlenen buiten het banksysteem om, kunnen vervuilende bedrijven makkelijker elders financiering vinden. Het beleid dreigt zo zijn impact te verliezen.

‘De verschuiving naar private credit kan een van de onbedoelde neveneffecten van dat beleid zijn. We moeten daarnaar kijken’, erkent Heemskerk. ‘Maar we verbieden banken ook niet om nog krediet te verlenen aan koolstofintensieve bedrijven. Wel vragen we dat ze aandacht hebben voor de klimaatrisico’s die eraan verbonden zijn. Ze moeten daarover in gesprek gaan met hun tegenpartijen. Hier is een rol weggelegd voor de transitieplannen die overheden, bedrijven en banken op vraag van Europa dienen op te stellen. Het geeft inzicht in de acties die nodig zijn om naar een koolstofneutrale economie te gaan.’

Concentratierisico

Volgens Heemskerk krijgt de ECB binnenkort een toezichtsbevoegdheid op de transitieplannen van de banken, met een focus op mogelijke risico’s. ‘Het concentratierisico is een goed voorbeeld. Daarbij heeft een bank veel kredieten uitstaan in bijvoorbeeld de energiesector, die erg onderhevig is aan de transitie.’

‘We hebben net een onderzoek gedaan bij 95 grote Europese banken, goed voor 75 procent van de totale kredietverlening in Europa. 90 procent van die banken loopt een verhoogd transitierisico, net vanwege kredietportefeuilles die een grote CO₂-voetafdruk hebben. Concreet: als je in het licht van de besliste uitfasering van wagens met een verbrandingsmotor nog een krediet verleent voor de bouw van zo’n fabriek, loop je een risico. 70 procent van die banken loopt trouwens ook een juridisch risico doordat ze zich vrijwillig en publiekelijk gebonden hebben om een pad te volgen in overeenstemming met het klimaatakkoord van Parijs.’

De banksector moet dan ook nog een tandje bijsteken voor de ECB. ‘Uit ons onderzoek in 2022 bleek dat geen enkele bank die onder ons toezicht valt, voldeed aan alle verwachtingen die we geformuleerd hebben voor risicobeheer, transparantie, stresstests, bestuur en strategie. Iedereen moet dus beter doen. Met eind 2024 als de deadline, en dwangsommen indien nodig.’

Met een centrale bank die zoveel hooi op haar vork neemt, kan de perceptie ontstaan dat de ECB zich laat gebruiken door overheden die ervoor terugdeinzen om onpopulaire maatregelen zoals een koolstoftaks door te duwen. Zo’n koolstoftaks is volgens veel economen een effectieve maatregel in de klimaatstrijd, effectiever dan wat de ECB in de weegschaal kan leggen. Dreigen de oplossingen van de ECB dan niet suboptimaal te zijn, en tegelijk de onafhankelijkheid van de ECB te ondermijnen?

Heemskerk is zich bewust van die bezorgdheid. ‘We kijken zeker naar het complete plaatje. De ECB heeft al publiekelijk gezegd dat een voldoende hoge koolstofprijs belangrijk is.'

'Iedereen moet ook zijn eigen verantwoordelijkheid nemen. Overheden moeten een duidelijke transitie uitrollen, inclusief de noodzakelijke financiering voor dat plan. Het klopt dat soms druk uitgeoefend wordt op de ECB, maar we moeten ons altijd afvragen of we wel deze of gene rol moeten spelen. De ECB moet vermijden in gaten te springen die anderen laten en daarvoor met suboptimale oplossingen te komen. We moeten goed kijken waar we iets kunnen toevoegen.’

Dwingende cijfers

Dwingende cijfers zijn zoiets. ‘Een belangrijke bijdrage die volgens mij onderbelicht blijft, is dat de ECB cijfers over de economische impact van klimaatverandering in het debat brengt. Ik heb de indruk dat die impact nog vaak onderschat wordt.’

‘Er zijn trouwens partijen - vooral ngo’s - die vinden dat de ECB nog meer moet doen’, zegt Heemskerk. ‘We luisteren daarnaar. Ons klimaatactieplan behelst dat we verdere klimaatoverwegingen bij ons obligatieaankoopbeleid en andere instrumenten kunnen onderzoeken. Dat doen we ook, maar het is geen eenvoudige oefening. Het gaat over uitvoerbaarheid, over het beschikken over de nodige data, enzovoort.’

Bovendien moet de ECB voldoende behoedzaam opereren, nu klimaatverandering steeds meer politiek dynamiet wordt. De klimaatstrijd is een voedingsbodem voor populisme, en populisten en inflatie gaan hand in hand. Houdt de ECB daar rekening mee?

‘Het is een politiek thema geworden dat we niet kunnen negeren’, reageert Heemskerk. ‘De ECB heeft eerder al gezegd dat maatregelen om de pijn van hoge energieprijzen te verzachten gericht moeten zijn op mensen die zo'n hulp het meest nodig hebben. Onderzoek leert dat de meeste lasten van de transitie op de schouders van de minstbedeelden terechtkomen. Het is een uitdaging voor politieke partijen om een balans te vinden en erop toe te zien dat iedereen mee is in de transitie.’

Ook de industrie en de boeren roeren zich. Hun vrees dat overijverige Europese instellingen hun voortbestaan en de concurrentiekracht ondermijnen, mag volgens Heemskerk niet genegeerd worden. ‘Het is ook belangrijk om met bedrijven te praten en te zien waar de problemen zitten. De hogere energiekosten in Europa zijn een van die problemen. Maar de transitie kan daar helpen om energie betaalbaarder te maken en onze energieonafhankelijkheid te vergroten.’

Energieschokken

In de update van haar klimaatbeleid voor 2024-2025 focust de ECB op drie domeinen: het transitierisico, de fysieke impact van klimaatverandering en het risico als gevolg van natuurverlies. De ECB wil onder meer een beter zicht krijgen op de kosten van de transitie naar een groene economie. ‘Je hebt daar drie grote kostenposten: de eigenlijke financiering van de transitie (onder meer hernieuwbare energie, red.), de klimaatschade als bijvoorbeeld huizen verwoest worden door overstromingen, en de nodige investeringen om een land weerbaar te maken via hogere dijken en zo meer.’

Daarbij komen de overheden in het vizier. ‘Een vraag is hoe al die kosten op de overheidsfinanciën zullen wegen’, zegt Heemskerk. ‘Want dat kan dan weer een impact hebben op de prijsstabiliteit die wij moeten bewaken. Als een groot deel van de last bij de overheden terechtkomt, kan het zijn dat ze zich meer in de schulden zullen steken. Het kan ook hun ruimte beperken voor budgettaire stimulus.’

‘Naast die impact op het monetaire beleid zijn er ook hier weer de financiële risico’s waarover wij waken. Denk aan bedrijven die met ‘stranded assets’ (activa zoals olievelden die hun waarde verliezen, red.) opgezadeld worden als gevolg van regelgeving of innovatie of een veranderende vraag, en de weerslag daarvan op de banken die krediet verleend hebben aan die bedrijven.’ Het maakt andermaal duidelijk dat het klimaatgevaar uit vele hoeken komt voor de ECB. En dat de centrale bank vastbesloten lijkt dat gevaar het hoofd te bieden.